人大行权总体事后监督多，事前介入少，监督相对滞后，成效不够明显。而近日庆城县人大常委会创新开展的《庆阳市禁牧条例》实施前调研，打破了人大传统监督模式，通过人大提前介入监督，实现了真正意义上的“关口”前移，起到了事半功倍的效果。

　　全面调查——摸清封山禁牧现状

　　庆城县地处陇东黄土高原丘二区的过度地带，属于黄河多沙粗沙国家级水土流失重点治理区和泾河流域甘肃省水土流失重点治理区，地形地貌复杂，生态植被脆弱，水土流失严重。据全省遥测资料显示，全县所有土地皆为水土流失区域，每年平均侵蚀土地量达到每平方公里8000吨，退耕还林和封山禁牧刻不容缓。

　　庆城县历届政府十分重视封山禁牧工作，尝试了许多管理办法，尤其是《坚决实行封山禁牧、加快建设生态优县工作意见》于2010年实施后，县政府又配套出台了畜禽养殖禁养区限养区划分方案、封山禁牧专项整治实施意见、环境保护定期巡查制度等文件，与乡镇和相关部门签订了目标管理责任书，引导群众舍饲圈养，加强管护和禁牧力度，封山禁牧工作取得了很大的成绩。

　　但政府制定的意见毕竟不是法律法规，没有强制制约手段，且意见规定的禁牧范围不全不细，给禁牧工作造成了很大的困难。在社会各界的呼吁和庆阳市人大的努力下，庆阳市四届人大六次会议于2017年5月24日审议通过了《庆阳市禁牧条例》，经甘肃省人大常委会批准后，将于2017年10月1日起正式实施。条例解决了禁牧区域不明确、管理权责不明晰、处理处罚无依据等问题和困难，多年的顽疾迎刃而解，为禁牧工作打了一剂“强心针”。

　　为了保障该条例顺利施行，庆城县人大常委会组成专门调研组，深入该县南庄、土桥、葛崾岘等乡镇及林业局机关，全面调研了封山禁牧工作及条例实施前准备情况，基本摸清了工作现状，掌握了第一手资料。截至2016年底，庆城县共有林地211.11万亩，占全县土地总面积的53.1%，森林覆盖率22.68%，共有各类规模养殖场290个，牛、羊存栏达到23.98万头（只），且每年还在递增。

　　查寻症结——把问题摆在桌面上

　　7月12日，庆城县南庄乡何塬村村部会议室济济一堂、座无虚席，参加庆城县人大调研座谈会的各方面代表踊跃发言。

　　“据我所知，我们村一些养殖户养的羊很多，种的苜蓿却很少，凭我的经验，那点儿草料喂养远远不够。但他们既不买草料，羊又养的膘肥体壮，大家想想，他们不偷的放羊，羊哪能养的这么好？”南庄乡何塬村党支部书记、县人大代表詹宗亮接着说，“对于群众晚上偷的放羊，与禁牧工作队打游击，不但乡村干部很烦恼，周围群众也很反感。希望能多采取一些好办法，把多年来好不容易造的林管好。”

　　南庄乡乡长王利鹏接过话茬说道：“我说一点儿！以前政府封山禁牧的政策群众都知道，但即将施行的禁牧条例大家还不熟悉，有些群众甚至不知道有这么一回事儿。建议在条例施行前抓好宣传工作，尤其是条例中关于禁牧区域和处理处罚的条款，一定要让养殖户和群众熟知，彻底打消养殖户偷放羊的念头！”

　　“禁牧要乡镇和村上当‘主力’，仅凭我们派出所的几个人，累死也管不过来。我觉得要真正把林管好，首先必须加大宣传，让群众都知道；其次要管好养羊户，圈小草少的劝他们把羊卖掉，改为养猪或养鸡；再次可以在重点管理区安装一些监控探头，既能及时固定证据，又能全天候监管，省时省人又省力！”县森林派出所禁牧队队长王凯深有感触地说。

　　“有了条例撑腰，禁牧一定要放开手脚，严罚严管，打击一批老油条！”

　　“群众的力量是无穷的，可以尝试实行举报奖励制度，让千千万万双眼睛一起监督！”

　　… …

　　大家争先恐后发言，会场气氛非常热烈！

　　像这样接地气的调研座谈会，在该县土桥乡、葛崾岘办事处及县林业局机关相继上演。

　　综合各方面的意见建议，庆城县人大常委会调研组总结出了该县封山禁牧工作存在的五方面症结：一是群众守法意识有待增强。个别群众以饲草短缺、提高羊只抵抗力等为借口，明知故犯，甚至屡罚屡犯。二是禁牧区域和责任不够明确。禁牧区域基本上没有设立标志牌和围网，禁牧工作主要靠乡镇禁牧队。三是林牧矛盾依然突出。随着畜禽数量逐年递增，林草和水源保护区逐年扩大，两者的矛盾愈发突出。四是监管难度日益加大。分散饲养的羊只数量多、分布广，养殖户故意避开巡逻时间偷放，禁牧队与养殖户打了“游击”。五是执法保障还不到位。乡镇普遍存在经费紧张、人员短缺、设备老旧等困难，致使执法工作很难开展。

　　对症施策——施行之前解决难题

　　8月31日，调研组向该县人大常委会提交了调研报告，庆城县人大常委会审议通过后，以正式文件向县政府下发了审议意见，要求县政府根据调研报告所提建议，于条例实施前全面完成整改工作，确保条例于10月1日顺利实施。

　　“这次调研为县政府实施条例做好了铺垫，为乡镇和部门禁牧执法扫清了障碍，相信我县禁牧工作一定会有一个质的飞跃，全县生态环境一定会越来越好！” 庆城县人大常委会法工委主任吴生权激动地说。

　　“这次调研促使县政府及早划定了禁牧区域，理顺了执法体制，做好了实施前的准备工作。同时，也开拓了县人大常委会监督视野，实现了监督‘关口’前移，提升了人大监督工作水平。作为我县人大常委会的一次成功探索，我们将在其他监督领域大力推行，使人大监督工作上台阶、上水平！” 庆城县人大常委会主任苟爱仁语重心长地说。